Innovagiustizia, la prima esperienza lombarda nel progetto di diffusione delle Best practices: intervista a Emilio Bartezzaghi
9 marzo 2015 - Abbiamo intervistato Emilio Bartezzaghi, Professore Ordinario di Gestione Aziendale presso la Facoltà di Ingegneria del Politecnico di Milano e responsabile del progetto Innovagiustizia, con cui affrontiamo alcune tematiche legate al progetto di Diffusione delle Best Practices negli uffici giudiziari lombardi (2010-13)
Può sinteticamente descriverci la genesi del progetto Innovagiustizia e le sue principali caratteristiche, anche tenendo conto della specificità del sistema giudiziario lombardo rispetto al panorama nazionale?
Con la pubblicazione, nell’ottobre 2008, del bando “Riorganizzazione dei processi lavorativi e di ottimizzazione delle risorse degli uffici giudiziari”, la Lombardia è stata la prima regione a cogliere l’opportunità fornita dal Progetto nazionale “Diffusione di Best Practices negli uffici giudiziari italiani”. Il bando è stato vinto con gara d’appalto da un RTI - Raggruppamento Temporaneo di Imprese costituito da Fondazione Politecnico di Milano (capofila), Fondazione Alma Mater di Bologna, Certet dell’Università Bocconi, Fondazione IRSO (coordinatore), Ernst and Young e Lattanzio & Associati.
I lavori del progetto, che in Lombardia è stato denominato Innovagiustizia, si sono articolati nell’arco di periodo che va da gennaio 2010 a dicembre 2011 e hanno coinvolto 12 Uffici Giudiziari lombardi in 7 sedi: Tribunale di Brescia, Tribunale e Procura della Repubblica di Crema, Tribunale di Cremona, Tribunale e Procura della Repubblica di Lecco, Corte d’Appello, Tribunale di Milano e Procura della Repubblica di Milano, Tribunale e Procura della Repubblica di Monza, Tribunale di Varese. La valutazione positiva dei risultati del progetto da parte degli Uffici Giudiziari coinvolti ha portato i Capi degli Uffici (ad eccezione del Tribunale di Crema, in relazione al previsto accorpamento con quello di Cremona) a richiedere formalmente alla Regione Lombardia il proseguimento del progetto con l’estensione degli interventi. Nel maggio 2012 la Regione ha approvato la ripetizione del servizio per altri 15 mesi fino a luglio 2013.
Il progetto Innovagiustizia si è innestato in un territorio, quello lombardo, che per quanto colpito dalla crisi è il più competitivo del Paese e uno dei più importanti a livello europeo. Gli Uffici Giudiziari lombardi hanno intrapreso da tempo percorsi di innovazione, in particolare nel settore della giustizia civile. In tal senso, va citato, ad esempio, il Processo Civile Telematico che vede oggi il Tribunale di Milano assoluto protagonista di questo processo di innovazione. Inoltre, in vista dell’aumento della domanda di giustizia collegata allo svolgimento di EXPO 2015, gli Uffici Giudiziari milanesi hanno potuto usufruire a partire dal 2010 di finanziamenti dedicati, gestiti in accordo con il Comune di Milano ed il Ministero della Giustizia, per lo sviluppo delle infrastrutture e dell’informatizzazione.
In molti casi, quindi, gli interventi del progetto Innovagiustizia hanno dovuto coordinarsi e integrarsi con le attività di innovazione in corso e hanno funzionato da acceleratore e focalizzatore di processi di miglioramento già avviati, rappresentando per gli Uffici coinvolti l’occasione di sviluppare un approccio più organico e sistematico all’innovazione e al miglioramento organizzativo. Inoltre, la compresenza nella stessa sede/cantiere del progetto di Uffici Giudiziari funzionalmente diversi (come, ad esempio nel caso di Milano, Procura della Repubblica, Tribunale e Corte d’Appello) ha favorito lo sviluppo di progetti volti al realizzazione di sinergie e al miglioramento della collaborazione tra i diversi Uffici.
Quale è stata la risposta degli uffici giudiziari lombardi nei confronti del progetto Innovagiustizia e quali strumenti sono stati adottati per garantire un’uniformità sia metodologica che operativa tra i diversi cantieri?
Vorrei innanzitutto sottolineare i seguenti aspetti della governance complessiva del progetto che ritengo siano stati di grande rilevanza per l’efficacia degli interventi:
- il ruolo di coordinamento e di monitoraggio del progetto svolto dalla Regione Lombardia in modo non puramente formale e contabile, ma anche, grazie al contributo di supervisori esperti, attento al merito dei programmi, dei contenuti e dei risultati. Il Coordinamento con gli Uffici Giudiziari coinvolti nel progetto non si è basato solo su riunioni plenarie (comitati di pilotaggio), ma anche su interazioni dirette tra Uffici Giudiziari e tra Uffici e Regione/ supervisori;
- a livello del singolo Ufficio Giudiziario, il ruolo di guida e di traino del Capoufficio, supportato da un Comitato Guida, fondamentale nel definire obiettivi e priorità e nell’attivare l’impegno e la partecipazione dei magistrati e del personale;
- il coinvolgimento degli stakeholder interni ed esterni rilevanti per le singole innovazioni (tra gli stakeholder esterni in particolare gli Ordini degli Avvocati, Enti e Associazioni sul territorio);
- il coordinamento con il DGSIA/CISIA e il costante allineamento con le iniziative di innovazione sviluppate dal Ministero;
- un approccio alla consulenza abilitante, non limitato quindi alla realizzazione di singoli interventi o di prodotti specifici, ma volta a favorire lo sviluppo della capacità dell’Ufficio di gestire in autonomia l’innovazione e i nuovi modelli organizzativi;
- lo sviluppo della capacità di gestione dell’innovazione da parte dell’Ufficio: oltre al Comitato Guida, l’introduzione in molti casi di uno staff di innovazione, in grado di presidiare l’insieme dei progetti di innovazione in corso;
- lo sviluppo di capacità di gestione e di monitoraggio dei singoli progetti per garantire i tempi e l’efficacia dell’innovazione.
Sicuramente l’approccio alla gestione dell’innovazione utilizzato dal progetto ha costituito una discontinuità rispetto alla tradizione organizzativa e di lavoro degli Uffici Giudiziari. Vi è stata una grande partecipazione da parte degli operatori della Giustizia. Sono stati coinvolti e hanno partecipato a riunioni o elaborato idee e proposte, circa il 20% dei magistrati (130 su 660) e il 35% del personale amministrativo e di cancelleria (quasi 500 su 1.550). Si è sviluppata una significativa collaborazione tra magistrati e cancellieri.
La realizzazione degli interventi che coinvolgono Uffici della stessa sede e che richiedono la collaborazione tra di essi ha incontrato in molti casi significative resistenze imputabili a diversi fattori, quali il forte senso di identificazione del personale con il proprio Ufficio di appartenenza (che a volte si traduce in un malinteso “patriottismo organizzativo”), l’esistenza di criticità nei rapporti personali, le difficoltà a identificare il responsabile per le iniziative condivise, e così via. Tuttavia, questo non ha impedito di raggiungere importanti risultati, su cui ritornerò nel seguito, e rappresenta una prospettiva di innovazione di grande rilevanza per gli sviluppi futuri.
Per garantire l’uniformità metodologica e operativa tra i diversi cantieri e tra gli Uffici facenti parte dello stesso cantiere, il progetto si è dato un’organizzazione a matrice, lungo le dimensioni cantiere/linee di intervento. I cantieri sono stati identificati con le sedi e ognuno di essi è stato presidiato da uno dei componenti del RTI (a Brescia Fondazione Alma Mater, a Crema e a Cremona Lattanzio & Associati; a Milano Fondazione Politecnico, a Monza Fondazione IRSO, a Varese Ernst and Young; fa eccezione Lecco dove hanno operato diversi soggetti). Per ognuna delle sei linee di lavoro previste dal capitolato tipo dei progetti Best Practices si è garantito il coordinamento metodologico, anche attraverso riunioni di lavoro e definizioni di strumenti metodologici condivisi (ad esempio, i template per il Bilancio Sociale e la Guida dei Servizi, la metodologia CAF, la metodologia per l’analisi organizzativa, ecc.).
Inoltre nel corso dello svolgimento del progetto, si è curato il trasferimento da un cantiere all’altro di alcune delle pratiche sviluppate (es.: volontaria giurisdizione, applicativo GIADA, ecc.)
Può brevemente descriverci quali sono stati i principali risultati raggiunti dalle iniziative sviluppate in seno al progetto Innovagiustizia?
Innovagiustizia ha realizzato una pluralità di progetti (più di 80 interventi di miglioramento, di cui una metà nuovi e l’altra metà di consolidando di iniziative già in corso presso gli Uffici) classificabili in quattro grandi aree di intervento: riorganizzazione dei processi di lavoro, miglioramento delle relazioni e del servizio all’utenza, miglioramento della cooperazione istituzionale, sviluppo dei sistemi di governance e miglioramento dell’accountability. Per un quadro di tali risultati rimando al documento allegato Innovagiustizia - L’esperienza lombarda del progetto “Diffusione di Best Practices negli uffici giudiziari italiani”, disponibile anche nella versione inglese, oltre che alla ricca e completa documentazione presente nella banca dati RisorsePerLaGiustizia.it. Alcuni dei progetti sono di grande rilievo come quello della volontaria giurisdizione realizzato a Monza, che ha vinto diversi premi per l’innovazione a livello nazionale ed europeo, o come la creazione dell’URP del Palazzo di Giustizia di Brescia e di quello di Milano, il più grande Ufficio Relazione con il Pubblico nel settore della Giustizia in Italia, ormai pienamente operativo.
Qui vorrei evidenziare alcuni caratteri di fondo degli interventi innovativi che rappresentano un cambiamento radicale del modo di operare degli Uffici e un importante eredità del progetto:
- La collaborazione tra gli Uffici e la realizzazione di progetti inter-ufficio: nonostante le difficoltà sopra ricordate, in diverse sedi sono stati realizzati interventi che hanno migliorato l’interazione e la collaborazione tra i diversi Uffici. Ad esempio, a Milano sono stati realizzati: il “Punto di accoglienza testimoni” (collaborazione tra Tribunale e Procura della Repubblica), il progetto “MAGI” (Tribunale, Corte e Procura della Repubblica) per la gestione del personale di magistratura, la realizzazione dei “Punti informativi civili e penali” (collaborazione tra Tribunale e Corte di Appello), l’URP per tutto il Palazzo di Giustizia. Nonostante le analisi e le proposte progettuali messe a punto, non è stato possibile realizzare interventi di accorpamento di aree e servizi amministrativi, peraltro di rilevanza significativa in termini di volumi di lavoro (liquidazioni, recupero crediti, magazzini e logistica, ecc.). È comunque risultato evidente che l’unificazione di uffici e servizi del tutto omologhi rappresenta una rilevante opportunità di aumento dell’efficienza.
- La collaborazione inter-istituzionale: le preesistenti forme di collaborazione sporadiche con gli enti locali sono state sviluppate dal progetto in modo sistematico, come nel caso dei progetti che hanno riguardato la volontaria giurisdizione (con la realizzazione degli sportelli territoriali di prossimità, grazie alla collaborazione con le istituzioni del territorio e le associazione di volontariato) o la costituzione dei Tavoli per la Giustizia.
- La relazione con il pubblico: l’idea di fondo è di realizzare sistemi di accoglienza integrati, differenziando i servizi per tipo di utenza (cittadini verso utenti qualificati come avvocati, periti, ecc.) e per livelli (informazione, rilascio certificazioni, punti informativi per l’utenza qualificata).
- Lo sviluppo di una capacità organizzativa autonoma e sostenibile dell’Ufficio, in termini di pianificazione e di gestione dell’innovazione.
Va evidenziato che l’efficacia e l’impatto delle iniziative, in termini di effettivi cambiamenti introdotti e di loro sostenibilità nel tempo, variano da intervento a intervento e da Ufficio a Ufficio. A fianco dei progetti che hanno portato a risultati positivi e permanenti, ci sono stati interventi di minore successo e altri che hanno dovuto essere interrotti o profondamenti modificati.
Sono numerose le difficoltà di volta in volta incontrate nello sviluppo dei progetti di cambiamento, riconducibili solo in parte alla scarsità delle risorse di personale e di attrezzature, ma in larga misura dovute a problemi di gestione del processo di cambiamento, quali:
- diluizione nel tempo e sfilacciamento delle attività di progetto a causa dello svolgimento di più progetti in parallelo, della scarsa disponibilità di tempo degli attori coinvolti, della complessità in termini di numero di attori/enti coinvolti;
- tempi decisionali lunghi a seguito di non chiarezza dell’iter decisionale, scarso coordinamento tra gruppo di lavoro e dirigenti dell’Ufficio, numerosità e mancanza di coordinamento tra i decisori;
- mancanza di committenza, cioè di indirizzo strategico e di presidio da parte dei dirigenti dell’ufficio; in tal caso la definizione delle proposte avviene prevalentemente bottom-up, salvo poi incontrare obiezioni e resistenze da parte da parte dei soggetti interni ed esterni su cui l’intervento ha impatto; viene inoltre a mancare l’adeguato coinvolgimento e la necessaria disponibilità delle risorse coinvolte;
- problemi di coordinamento operativo: difficoltà di pianificazione e realizzazione dell’implementazione dei progetti;
- conflittualità tra Uffici e settori all’interno dello stesso Ufficio.
Credo che una profonda e articolata riflessione sull’esperienza fatta, con riferimento ai fattori di successo e insuccesso degli interventi e alle problematiche della gestione del cambiamento organizzativo e tecnologico, possa fornire un contributo importante all’impostazione e gestione dei futuri programmi di innovazione del Sistema Giustizia.
Per saperne di più
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Leggi il Biografema di Emilio Bartezzaghi
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